以制造业外资推动新质生产力发展
高质量发展是新时代的硬道理，是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。以开放促改革、促发展是我国现代化建设不断取得新成就的重要法宝，推进高质量发展需要高水平对外开放与之相适应、相配合。以高质量外资推动制造业高质量发展，是我国的成功经验。新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力。习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时强调：“要扩大高水平对外开放，为发展新质生产力营造良好国际环境。”在开放型经济体系下，更好地利用制造业外资，推动新质生产力发展，是实现高质量发展的必然选择。
扩大高水平对外开放是制造业高质量发展重要途径
纵观美、欧、日等传统制造强国，都具有技术创新能力强、产业结构优化、发展质量好、规模雄厚、产业链国际主导地位突出的基本特征，而这些都是在高度的市场化和国际化的条件下形成的。对于制造业来说，高水平的开放意味着更广阔的市场，更丰富的要素资源获得，更加错综复杂的产业链条，和更加公平和激烈的市场竞争。在建设开放型经济体系的背景下，我国制造业高质量发展离不开进一步推动高水平开放。
1.产业基础高级化需要集合全球高级生产要素
产业基础高级化是制造业高质量发展的必要支撑。国家“十四五”规划纲要指出要加快补齐基础零部件及元器件、基础软件、基础材料和产业技术基础等瓶颈短板，自立自强和自主研发是核心突破口。产业基础能力提升最大的难点在于投入大、周期长、不直接产生利润，主要依靠国家力量抓住关键领域加大投入，如提升建设科研院所、提高科研经费、培养科研人才等。与此同时也需要利用市场主体的应用研究和开发研究反向激励基础研究。这种方式需要高水平的开放经济体系，保障多元化的要素获取渠道、前沿的市场应用范围和国际化的合作模式。
2.制造业结构优化升级需要整合全球先进技术
制造业结构优化升级是制造业高质量发展的必然路径。我国大力发展先进制造业，改造提升传统产业，推动生产型制造向服务型制造转变。国家“十四五”规划纲要提出推动传统产业高端化、智能化、绿色化，发展服务型制造，发展战略性新兴产业，加快数字化发展。技术创新是推动制造业结构优化升级的根本动力。传统产业的转型升级需要新技术、新材料、新工艺，战略性新兴产业的发展以重大前沿技术的突破为基础，数字等未来产业则需要能够带来重大变革的颠覆性技术。纵观全球，越是复杂技术和复杂技术的产品，各国之间技术分工越细，技术合作共同发展的就越多。
3.产业链现代化需要将全球生产网络的关键环节留在国内
产业链现代化是制造业高质量发展的关键环节。优化产业空间布局，培育一批具有核心竞争力的产业集群和企业群体。国家“十四五”规划纲要提出坚持自主可控、安全高效，分行业做好供应链战略设计和精准施策，推动全产业链优化升级。培育具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链是当前中国实施制造强国战略的重要举措。在产业链全球化的大背景下，保障中国产业链供应链安全的关键是推动中国产业链供应链充分融入全球产业链供应链之中，增强国内大市场对跨国企业的粘性，能够更好推动更多国内企业成为全球产业链供应链中不可替代的组成部分。提高产业链供应链附加值的关键是加快培育本国高技术含量的“链主”企业，同时留下能够深度融入中国产业链，与上下游企业在技术创新高度耦合的外国“链主”企业，通过“链主”企业带动中国全球产业链地位的攀升。提升产业链供应链创新能力的关键是基于中国大市场，将中国作为全球创新资源的集中地，吸引一大批不同所有制不同规模的高新精尖企业，锻造产业链供应链长板，补齐产业链供应链短板，推动产业链供应链多元化。
4.培育具有国际竞争力的本土企业需要加强国际产业合作
形成一批具有较强国际竞争力的跨国公司是制造业高质量发展的重要基石。一方面，企业的国际竞争力是以企业国际化经营为基础。一国不可能穷尽所有资源，需要通过拓展深入国际市场，聚拢人才、吸收技术、销售产品等。为本土企业提供稳定的、有利于国际化经营的开放环境是培育具有国际竞争力本土企业的基本前提。另一方面，本土企业与跨国公司的关系在逐步发生转变。过去受自身要素禀赋和技术水平的约束，跨国公司与本土企业建立了以溢出与吸收、“链主”与“配套”为主的相互关系。现阶段，越来越多的本土企业成长起来，成为行业龙头企业甚至是跨国公司，本土企业与跨国公司的关系逐步转向以中性竞争和合作共赢为主。长远来看，本土企业发展壮大，需要持续不断地加强与国外的技术合作和交流以提升自身的创新能力。
我国利用外资推动制造业高质量发展的实践经验
利用外资是高水平对外开放的重要内容。外资在推动中国成为世界“制造大国”中充当了关键角色。在高质量发展阶段，我国通过提高制造业吸引外资质量，为外资提供更优的营商环境，引导外资高质量发展，发挥更高质量外资在结构、质量、技术、环保等方面的优势和作用，促进我国制造产业的高质量发展。
1.引进更高质量的制造业外资
按照价值表现，高质量的外资可以是高技术、高附加值和创新型外资。改革开放以来的发展实践证明，以跨国公司为代表的外商投资结构转换速度快，技术含量高，是推动我国制造业由劳动密集型向资本和技术密集型转变的重要外部力量。进入高质量发展阶段，我国进一步转变制造业引资方向，调整引资政策，着力引进高技术、高附加值的外商投资，合力推动我国制造业结构优化升级。为引进更高质量的制造业外资，我国持续修订《外商投资准入特别管理措施》（负面清单），推进全面放开制造业外商投资市场准入。多次修订《鼓励外商投资产业目录》，引导制造业外资投向先进制造、高新技术产业和重要零部件、原材料等领域。据商务部统计，2022年中国高技术制造业实际使用外资182.1亿美元，2023年中国高技术制造业实际使用外资较前一年增长6.5%，医疗仪器设备及仪器仪表制造业、电子及通信设备制造业分别增长32.1%、12.2%。
2.推动制造业外资高质量发展
外资在进入我国后，成为我国国民经济的组成部分，外资的发展质量也成为衡量我国经济发展质量的重要标尺之一。改革开放历程中，我们曾依靠低成本要素优势，吸引国外相对先进适用的技术和要素，推动国内制造业快速发展和技术提升。进入新的发展阶段，依托超大规模市场和在全球生产网络中的地位，我国制造业利用外资已经从单纯的引进技术为我所用向协同参与国内创新转变，外资政策也相应地向引导和推动在华外资企业转型升级倾斜。
一是鼓励在华外资企业向智能化绿色化转型升级。2022年国家出台《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》，鼓励外资参与智能制造，建设智能制造示范工厂，引导外资实施工业低碳行动和绿色制造工程，支持外资开发绿色技术、设计绿色产品、建设绿色工厂等。
二是加大力度支持在华外资企业创新发展。2023年国家出台《关于进一步鼓励外商投资设立研发中心的若干措施》，鼓励外资企业在华开展基础研究，支持外资企业设立开放式创新平台，支持外资将研发环节放在中国，并在基础设施、人才、金融等方面给予配套支持，各地方也相继出台实施支持外资企业科技创新进口税收的鼓励政策。
三是引导加工贸易转型和区域转移。加工贸易仍是部分地区利用外资的重要形式。2023年商务部等部门印发《关于提升加工贸易发展水平的意见》，提出鼓励先进制造业和战略性新兴产业加工贸易发展，降低加工贸易企业研发创新成本等措施，推动加工贸易产品由低附加值向高附加值、高技术含量产品转型升级。
3.为外资企业提供高质量的营商环境
营造一流的营商环境是实现高质量发展的重要基础和关键一环。当前，国际引资竞争日益激烈，众多发展中国家将提升营商环境作为吸引高附加值高技术制造业外资的重要抓手。我国也加大力度推进国际化营商环境向法治化、便利化和透明化方向发展，为制造业外资高质量发展提供了有力支撑。
法制化方面，我国出台《外商投资法》及其实施条例，出台《优化营商环境条例》，密集修订《反不正当竞争法》《反垄断法》《专利法》《商标法》等法律条款，努力营造利于企业创新发展的公平竞争环境。
便利化方面，我国商务部门简化外资企业备案流程，建立外资企业圆桌会议制度，建立外资企业投诉中心等，全力提升外资企业管理和服务水平。
透明化方面，我国政府发布《关于进一步做好利用外资工作的意见》《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》等政策文件，强调提高开放领域准入环节的透明度，提高规范性文件制定的透明度，提高标准制定工作的透明度。
近年来，我国营商环境取得显著改善，在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中位列第31位，连续两年被世行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。在世界知识产权组织发布的《2023年全球创新指数》中位列第12位，是前30名中唯一的中等收入经济体。
以制造业外资推动新质生产力发展的路径
通过高水平开放以最大限度地用好全球创新资源，通过国内外“资本、人才、技术”等创新要素和生产要素的国际流动和全球范围的交换，以全球共同的“创新”，推动我国形成“更深层次、更高水平、具有全球竞争力”的开放创新生态，进而推动新质生产力的形成和发展。利用外资是我国推动和扩大高水平开放的重要载体和重要内容，也是推动新质生产力发展的重要途径。在全球化时代，生产要素跨境流动和科学技术的国际交流是新质生产力形成的重要路径，而外资则是实现这一路径的重要载体。未来我国利用制造业外资及其相关政策要有的放矢，发挥制造业外资在推动新质生产力发展，促进经济高质量发展中的积极作用。
1.以外资为载体促进国际技术合作
发展新质生产力需要充分利用全球技术资源和创新要素。习近平总书记强调“国际科技创新合作是大趋势。我们要更加主动地融入全球创新网络，在开放合作中提升自身科技创新能力”。以跨国公司为代表的外商投资不仅是绝大多数前沿技术的创新者，还是推动技术资源全球扩散的核心力量，是我国寻求国际技术合作的重要载体。要发挥我国超大规模市场优势，以更优惠政策吸引更多制造业外资企业在华设立研发机构融入我国创新体系，以更好的知识产权保护促进外资企业与国内科研机构技术合作。
一是加大对高技术制造领域投资的财税支持力度，保障相关领域外资企业、跨国公司研究中心、科技服务型机构享受国民待遇，吸引连接全球产业链和创新链的外国投资项目。
二是建立竞争友好，侧重激励基础创新、技术扩散的功能性产业政策。比如对内外资企业的创新活动、产品研发、知识产权发展、人才培养等给予发展奖励。
三是拓展全球投资网络和技术转移转化渠道，高效对接国际高技术领域制造项目。
四是推动《关于进一步鼓励外商投资设立研发中心的若干措施》相关政策的落地实施，支持本土企业与跨国公司开展技术攻关、核心项目合作，提升重大科技基础设施对外开放合作水平，在评估国家安全风险的基础上，降低外资企业在承担国家重大项目及地方项目等方面的政策壁垒。
2.以外资为渠道吸纳高技术人才
人才是推动新质生产力发展的核心要素。习近平总书记强调“要下大力气全方位培养、引进、用好人才”。新科技革命背景下，技术创新与研究的综合性和复杂性日益增强，人才全球配置的要求和趋势愈发明显。一般情况下人才跟着产业走，跟着项目走，跟着科技创新走。对于后发国家而言，通过引进高技术制造业外资，形成高技术产业集群，推动全球人才集聚是重要的人才引进途径。因此建议充分挖掘外资企业在引进人才中的积极作用。
一是为外资企业提供更加宽松的研发创新环境，促进更多的外资企业引进、开发和培养高技术人才。
二是推出面向全球科技前沿、有利于参与各方互惠共赢的国际科技项目，吸引和集聚全球企业和科技人才。
三是各级政府、各类园区完善国际人才交流平台及其功能，更好地搭建起各类型企业人才需求和国际人才供给之间的桥梁，探索定向和柔性引进机制，吸引更多的国际人才来华就业创业。
四是为外资企业在华工作的国际人才提供国际化、包容性、便利化的工作生活环境，制定具有国际竞争力的优惠政策，让更多的国际人才愿意留在中国。
3.以外资企业为桥梁对接国际标准
发展新质生产力需要与之相适应的新型生产关系。扩大制度型开放是发展新质生产力的必然途径，其中对接国际标准是推动高水平制度型开放的重要内容。欧、美、日等制造强国的战略重点之一就是努力使其自己的标准成为国际标准。近年来，CPTPP、RCEP和DEPA等高标准经贸协定在大的框架上都规定了要采用国际标准，并致力于推进标准的相互认可。对接高标准经贸规则，提高国内标准，参与国际标准制定是我国制度型开放的重要抓手之一。跨国公司基于国际化经营的需求，会在生产过程中推行国际标准，是国际标准的利益方也是重要载体。因此，要发挥外资企业参与国际标准的资源优势和桥梁作用，提升国内标准的国际化水平。
一是借鉴上海经验，在国家层面成立外资企业标准化协作平台。
二是出台政策支持外资企业与内资企业共同参与标准化工作，提出国际标准提案，开展标准研制。
三是鼓励外商投资企业聚焦行业发展的重要环节和关键技术，自行制定或与其他企业联合制定企业标准，将创新技术、先进管理方法和服务模式形成标准。
4.利用外资推动现代生产性服务业发展
现代生产性服务业是推动新质生产力发展的基础支撑。现代生产性服务业扩大了更新质的生产关系的服务范围，提升了新质生产力的生产效率。在制造业服务化的背景下，生产性服务业是高端服务业的范畴，同时也是制造产业的重要中间投入，对产业链上下游能够产生较大的影响力和辐射力。据相关研究测算，我国生产性服务业占GDP总量的比重约为17%-18%，远低于美国的50%和欧盟的40%。尤其是科学研究和技术服务业、租赁和商务服务业、信息传输、软件和信息技术服务业等高技术领域的发展还不充分，不仅抑制了我国服务业的自身的发展，而且不利于制造业技术进步和结构升级。积极利用外资发展生产性服务业，能够提高我国生产型服务供给的质量和效益，促进服务与生产的深度融合，促进传统制造企业向提供服务系统的整体解决方案转型。
因此，应进一步放开生产型服务业外商投资市场准入，减少或取消外资在电信、金融、科学研究和技术服务等生产性服务业的股权比例限制。进一步加大对外资发展生产型服务业的鼓励措施。
5.利用外资助力构建绿色生产体系
绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。党的二十大报告指出推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节，强调要发展绿色低碳产业，积极稳妥推进碳达峰碳中和。工业和信息化部等七部门发布《关于加快制造业绿色发展的指导意见》提出要改造升级传统产业、巩固提升优势产业、前瞻布局绿色低碳领域未来产业等。各界众多研究聚焦外资的绿色影响，发现在严格贯彻执行双碳目标的前提下，可以将其负面影响降到最低，正向影响最大化，达到利用外资推动中国绿色发展的作用。
因此，要积极引进能够提供绿色先进技术、绿色生产流程和节能环保设备、绿色清洁产品的外资企业来完善我国绿色生产体系；通过税收抵减、奖励补贴等措施鼓励外资企业引进和应用绿色生产技术，建设绿色工厂；进行绿色生产经验分享和积极参与绿色发展领域的技术交流和投资合作等，推动外资积极参与我国清洁化、绿色化发展。
张彩云 郝红梅
商务部国际贸易经济合作研究院副研究员
孙宇
商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员
来源：2024年7月（上）第13期《中国外资》杂志